政府“不作为”透析
第10版(立法与执法)
专栏：观察与思考
政府“不作为”透析
华剑虹
“不作为”案件增多
近几年，媒体都对政府职能部门（包括工作人员）失职、渎职、懒政等“不作为”行为的案件进行了报道，引起人们的关注。
据最高人民法院公布的资料，从1990年到1999年9月，全国各级法院共受理一审行政案件52.7万件，其中仅1998年受案9.8万件，是1990年的7.6倍。在行政诉讼案件中，告政府职能部门“不作为”的案件占绝大多数，其受案范围已由最初比较集中的一般社会治安、行政处罚等几个领域逐步拓展到诸如知识产权、城市规划、土地矿产、教育、国有资产、网络等50多个行政执法部门，几乎涉及所有行政管理领域。有些案件令人瞩目：如去年陕西省的手机用户状告省政府及第一责任人——省长；河北邢台农民王志国状告卫生部对10多年前出台的《医疗事故处理办法》修改不力和“不作为”行为，让滞后的法规无情地侵害公民的人身权益等。尽管行政诉讼胜诉率不到40％，但已是不小的进步了。
当前，“不作为”行为的主要表现是渎职。渎职通常指国家公职人员在履行其职责过程中玩忽职守，没有尽职尽责，致使公共财产、国家及人民的利益遭受重大损失的行为。由于其具有一定的隐蔽性，其危害性常常被低估或忽视。
查找“病因”
目前，政府职能部门及其公务人员不履行法定职责的“不作为”行为现象并不鲜见。我国出台了不少法规，对政府职能部门及其人员不该做什么作了规定和约束，但对其应该做什么、该怎么做等方面却没有明确的规定，对其“不作为”行为该如何处罚也缺乏相应的规定。这使得一些政府职能部门及其公务人员在较长的一段时期内缺乏对自己行为的约束，对自己的要求也简单到“只要在位期间不犯错误就行”。有的甚至把“有权不用，过期作废”当成行事的标准，把法律赋予的权力当做自己的特权。
另外，多年以来，我们在对政府职能部门及其公务人员的所有要求与规定中，并没有贯穿“权力即责任”的基本原则与理念。责任是一种负责任的法定状态，违法即应承担相应的法律责任和由此引起的后果。可是，鲜有某官员因某事故“引咎辞职”的消息，常常是某某官员因某事故发生不久调离原岗位而在另一岗位出现。
可喜的是，从去年开始，一些地方如江苏省泗洪县和黑龙江省海林市在党政机关和企事业单位担任实职的领导干部中实行“领导干部引咎辞职”制度。2001年3月10日，最高人民法院院长肖扬在九届全国人大四次会议作工作报告时宣布，全国法院系统将全面推行领导干部引咎辞职制度。
如何应对
在日常生活中如果遇到“不作为”该怎么办呢？目前除了少数公民或法人拿起法律武器捍卫自己的权益外，更多的人或法人是求助报纸、电视或“市长热线”。譬如：2000年12月19日，广州市某体育场的工作人员拨打了“市长热线”，反映单位大门两个月前由于下水道淤塞造成水浸问题，给每天晨练和过往的市民带来极大的不便。市政部门和内环路管理处都说此问题不属于他们管的范围，推来推去，就是没有人负责。“市长热线”还真管用，两个小时后下水道疏通了。
“市长热线”本来用于密切政府同老百姓的联系、及时促进一些问题的解决，可很多城市设立“市长热线”后差不多都变成“求助电话”了。市长主要职责不是代替所属各职能部门去行使职责。非用市长出面不能解决问题，恰恰说明这个地方的政府职能部门“不作为”行为的严重程度。如果问题都非一把手不能解决，我们的行政机制、法律法规是不是存在漏洞？
多数公民或法人不愿到法院起诉政府职能部门。其原因主要有：一、有些法院并不愿受理公民或法人告政府职能部门的案件；二、公民或法人在遇到政府职能部门及其公务人员拖延办事时，往往采取非正常办法，诸如托人说情、请吃送礼等；三、很多法律、法规存在着条文不细致、程序不具体、标准不明确等问题，造成有些职能部门的公务人员“不给好处不办事”。
目前，有专家建议修改现行行政诉讼法时，扩大法院对政府职能部门“不作为”这种典型的渎职行为的受案范围，规定任何政府职能部门及其公职人员存在“不作为”现象，原则上行政行为相对人均可向法院提起行政诉讼，请求法院依法追究被诉机关职能部门的法律责任。
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第10版(立法与执法)
专栏：
下图：福建省三明市公安机关在“严打”整治斗争中结合山区传统狩猎多、非法枪支多的特点，重点清理收缴各类非法枪支。8月14日、15日，全市分12个点集中销毁了制式猎枪、鸟铳等各种非法枪支。图为辖下的永安市非法枪支销毁点。 肖文波摄
右图：黑龙江绥芬河市公安局“110”报警台针对俄罗斯游客多的特点，组织民警认真学习俄语，现在已设立俄语报警业务，民警能与俄罗斯游客简单对话。巡警大队获得省政法委“学东莱，创建人民满意政法单位标兵”称号。图为一位俄罗斯游客向“110”民警送上锦旗。 秦城摄
新泰市法院改革执行机制
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专栏：
新泰市法院改革执行机制
本报讯今年以来，山东省新泰市人民法院对执行权进行了改革，将执行权“分解”为执行决定权、执行实施权和执行裁判权，形成了职责分明、分权制衡、协调高效的执行机制。据统计，半年来执行结案率比去年同期上升了15个百分点，平均执行期限减少了11天。通过改革，充分调动了办案人员的积极性，使执行工作呈现出了良好的发展态势。（张伟高锋）
皮口边防官兵助学献爱心
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专栏：
皮口边防官兵助学献爱心
本报讯9月10日上午，辽宁省大连市公安边防支队皮口边防派出所将凝结着官兵浓浓爱心的1800元钱送到辖区9名特困小学生手中，解决他们下半年的学费。1997年以来，皮口边防派出所在辖区内积极开展“助学接力棒”活动，无偿资助特困小学生。5年来，官兵已先后资助14名特困生，累计助学金额达2万余元。（季冠宏周海东）
怀柔县加大对爆炸物品的管理
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专栏：
怀柔县加大对爆炸物品的管理
本报讯北京市怀柔县公安局从今年5月份开始，严格爆炸物品储存库标准，对全县22家储存库全面进行整改，一律按照新标准进行重建、改建，其中13家在原址重建，3家选址重建，3家增建、补建设施。对不达标的3家储存库予以撤销。（陈凤春于瀛）
单县强化税收执法综合治理
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专栏：
单县强化税收执法综合治理
本报讯山东省单县国税局把规范执法作为推进依法治税的重中之重。他们建立健全了一整套制度，形成了自动运行的有效机制，将法治的要求贯穿到税收工作的每一个环节。同时，他们加大税收专项检查和大案要案查处力度，对县电业集团公司缴纳增值税、消费税的情况进行一次专项检查，对金融、证券、保险以及涉外企业所得税也开展了一次专项检查。（阎新）
老先进新机制
第10版(立法与执法)
专栏：检察机关素质工程
老先进新机制
一个地市级检察院自1985年以来，连续16年受省以上领导机关表彰；13个基层院中有12个被评为“五好”院，其中1个获“人民满意的检察院”称号；全市检察官近4年来办理的近万起批捕、起诉案件中，没有发生一例错捕错诉。无论在外行人眼里，还是在行家看来，这些都是奇迹。
奇迹的创造者———山东潍坊市检察院这个老先进，带来一串串启示和思索。透过心血和汗水，我们看到了孕育了这些荣誉的一套较为科学、完善的机制，即该院检察长孙孺声形象地称为“五位一体”的“一岗双责、规章约束、程序规范、考评奖惩、执行监督”机制。
1999年5月份，《潍坊市检察机关领导干部“一岗双责”制度》应运而生。因为有了这个制度，一名正在办理案件的干警业余时间和一位律师一块喝酒，人还没到家，处长的电话先到了，尽管后来证明是师生聚会，可因为该干警事先没报告，还是按规定作了检讨。他们还建立一系列的规章对检察院日常行为进行规范。
如果说“一岗双责”和“规章约束”机制，从制度层面解决了队伍的管理问题，那么程序规范则是从业务层面来保障公正执法。从刑事案件的批捕、起诉，到贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件的侦查，再到民事行政案件的审查抗诉等各项业务工作，都被纳入了一套格式化的案件流程图中。这是一整套检察业务工作的程序模式。
潍坊市检察院的考评制度中，按照基层院、市院机关各部门和个人三个层次，规定了责任目标分、工作加减分、民主评议分、一票否决等4部分基本考核内容。该院还专门成立了一个由纪检、监察及政工部门组成的督查组织，负责对机关各项机制的运作、制度的执行情况的督促和检查，直接向检察长负责。今年4月份，院里一名干警违反《赃款赃物管理规定》，被查处后给予了警诫处理。
这五项机制犹如人一只手上的五个指头攥成一体，共同发力，相互作用，保障了科学管理，推动了公正执法。“制度建院”、“机制强检”在潍坊市检察院干警的心中深深扎根。
锻造一支钢铁队伍——吉林省公安机关推行公务员制度纪实
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专栏：
锻造一支钢铁队伍
——吉林省公安机关推行公务员制度纪实
本报记者李忠春
从2000年10月初开始，吉林省公安部门在全国率先开展推行公务员制度、清理整顿公安队伍工作。到今年7月底已基本结束，全省基层公安机关在岗在册人数中，清除、清理、辞退和分流安置1151名，占5.1％。
把“脉”诊治
近两年来，队伍不纯洁问题困扰着吉林省基层公安机关。长春市涉黑犯罪团伙头目梁旭东通过种种不正当手段当上刑警；江源县一个体老板，靠作假成为副科级侦查员。调查发现，全省近4万名民警中，只有一半是公务员，其他有的是合同制和聘用制干部，有的是工人身份。由于不走公务员录用程序，一些不合格的人借机混进公安队伍。
没有全面推行公务员制度，编制混乱，是队伍不纯洁的真正病根。吉林省在农安等12个市县公安系统开展推行公务员制度和清理整顿政法队伍试点工作，清理出有犯罪前科者、制造假党票者、制造假派遣证者、假简历和假身份证者等5类人。吉林省公安系统总编制只有39203个，而各地自定编制就达近万个。省公安厅厅长陈占旭说，公安队伍混进个别坏人，就像人体感染了“病菌”。
清“菌”治“病”
吉林省公安机关采取科学的方法清“菌”治“病”。省委书记王云坤专门批示，要下决心采取措施，提高政法队伍的整体素质和战斗力。
吉林省各地组成审档小组，对试点单位现有人员档案进行逐一审查。他们科学认定编制，实行“阳光诊治”。吉林省明确要求各单位做到“编制公开，政策公开，程序公开，结果公开”。吉林省5个部门联合制定下发了《全省基层公安机关推行公务员制度试点有关问题的意见》，减少了人为因素和随意性。他们采取地方政府与公安机关联动的方式，妥善安置富余人员。
机制健“体”
吉林省公安部门推行公务员制度、清理整顿公安队伍，在各界引起了强烈反响。公安干警认为，这项工作对每个人都是一次全面检验。群众认为，通过开展这项工作，可以清除公安队伍中存在的各种“病菌”，密切警民关系，改善党和政府的形象。通过开展这项工作，吉林省公安系统各项工作取得了明显进步，治爆缉枪工作走在全国公安系统前列。
陈占旭说，要从机制上保证队伍纯洁。目前，《吉林省公安机关人民警察录用辞退若干规定》已报经省政府批准。吉林省公安机关还正在组织开发《吉林省公安编制人事信息管理软件》。
为了一方平安——齐齐哈尔市实行社会治安综合治理领导责任制纪实
第10版(立法与执法)
专栏：
为了一方平安
——齐齐哈尔市实行社会治安综合治理领导责任制纪实
本报记者徐运平
黑龙江省齐齐哈尔市讷河市二克浅镇登科村，1998年初发生了一起轰动一时的群体上访事件，造成恶劣影响。“登科事件”发生后，13名领导责任人员受到处分，市委书记、市长被免职。齐齐哈尔市市委、市政府及时派出工作组，驻村入户，限期整改，狠抓社会治安综合治理，整顿农村基层组织建设。经过两年的不懈努力，讷河市实现了由乱到治，成为全省社会治安综合治理先进和全省党建工作基层先进单位。
这是黑龙江省齐齐哈尔市近3年来实施社会治安领导责任制和“一票否决”制的成功案例，也是社会治安由乱到治、由后进变先进的典型范例。近年来，齐齐哈尔市委先后对发生严重治安问题的讷河市、拜泉县、克山县进行通报批评，调整了党政领导班子。据统计，自1991年以来，全市共对165个单位、210名领导干部实施了一票否决，严肃追究了有关责任人的责任。
齐齐哈尔市是国家最早兴建的重工业基地之一，农业人口多，下岗就业问题突出，社会不安定因素也比较多，但历年来在全省综治工作考核评比中均名列前茅，其根本原因是该市始终把社会治安综合治理作为重点来抓。
市委书记范广举在接受记者采访时表示，近年来，齐齐哈尔市以深入落实社会治安综合治理领导责任制为“龙头”，狠抓社会治安综合治理，特别是今年开展“严打”整治斗争以来，实现了“围绕发展抓治安，抓好治安促发展”的良性循环。市委、市政府制定落实了社会治安综合治理目标管理责任制、维护稳定工作责任制，每年市委、市政府主要领导都与各县（市）、区和市直重点部门签订综合治理责任状，各地区、各系统单位也都层层签订责任状，并严格检查、考核、奖惩，“纵向到底，横向到边，不留死角死面”。各级党政领导普遍做到“一个挂号，三个主动”：把维护稳定作为头等大事在工作中挂号，使其在主干线上占据应有的位置，与经济工作同安排部署、同检查指导、同总结奖惩；对综合治理重大行动主动上阵督战，对发生的重大案件和灾害事故主动到现场处理，对重点工作进展情况主动听取汇报。
今年4月“严打”整治斗争开展以来，全市综合刑事发案同比下降7.4个百分点，大要案上升势头得到有效遏制；有力地打击了“法轮功”邪教组织活动，教育转化成果显著；妥善处置了各类群体性上访事件，有效化解了各类矛盾。综合治理工作形成了“打击有力、防范严密、控制有效”的综治工作格局。全市安全文明小区556个，安全文明单位1453个，安全文明村1382个，分别占总数的80.5％、70.7％和65.5％。
按照中央“五部委”颁布的《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》，狠抓领导责任制的落实。该市全面推行了以“一把手工程”为核心，市、县（区）“五大班子”领导分战区、各有关部门分战线负责的齐抓共管格局，并使之与各级领导政绩挂钩。建立了综治工作考评制度、领导工作写实制度、综治委委员述职制度、“五部委”联席会议制度、综治委例会制度、重特大发案通报制度、一票否决制度和责任追究制度，严格按规定兑现奖惩。
在“严打”整治斗争中，市委、市政府明确提出，各地区、各部门党政一把手是第一责任人，党政主要领导是主要责任人，实行了治安责任查究制、一票否决制、重大案件挂牌督办制、经费分级保障制，在“打黑除恶”斗争中实行执法监督制。在侦办龙江县以王恩刚为首的黑社会性质犯罪集团案件中，市专案组力排干扰，深查细究，首先将有重大牵连的县公安局一名副局长刑事拘留，进而为彻底打掉这个长期称霸一方、作恶多端的犯罪集团扫清了障碍。目前，全市“严打”整治斗争已取得阶段性丰硕战果，并正在向纵深发展。
由旧馅月饼想到的
第10版(立法与执法)
专栏：法制纵横
由旧馅月饼想到的
冰雪
中秋佳节即将来临，人们高高兴兴地提早将月饼购买回家，可打开月饼一看，却怎么也笑不出来——个别厂家的月饼是“换皮不换心”。如今这是怎么啦？吃饭，害怕毒米；吃肉，害怕注水肉；喝水，害怕脏水……明天我们还敢吃什么？
如何避免这类事件的再次发生，笔者有一些不成熟的看法和建议：
完善法律使不法之徒无缝可钻。1995年的《食品卫生法》和1997年卫生部颁布的《食品卫生行政处罚办法》，都有不同程度的缺陷。法律处罚得太轻，罚款与制假者的暴利相比，显得微不足道。
严格执法是完善法律的保障。根据《食品卫生法》规定，食品生产经营者在采购食品及其原料时，应当向供货主索取产品检验合格证或化验单。但从几次全国食品卫生检查情况看，即使在一些大型商业企业，采购食品时索证的仅占20％—30％。那些小商场和个体摊位就更可想而知。而卫生防疫站要通过各种有偿技术服务来填补事业费的不足。这样，执法行为被蒙上利益驱动的阴影，制约了执法力度的提高。
制定行业规范应有前瞻性和普遍性。“月饼事件”后，卫生部发出紧急通知，严查违法使用超过保质期的食品原料加工生产月饼等行为。为什么总是事后才想到要严查，非得出了问题才引起注意呢？对于那些食品生产场所不卫生、食品在制作过程中掺假制假等行为，是不是要等到造成社会危害，才发一个紧急通知呢？
卫辉市法院开展“一教育三整顿”
第10版(立法与执法)
专栏：
卫辉市法院开展“一教育三整顿”
本报讯河南省卫辉市法院开展“职业道德教育，整顿班子、整顿纪律、整顿作风”活动，取得初步效果。卫辉市法院党组规范了领导班子行为，对干警做好工作监督的同时，把监督延伸到八小时以外，建立了组织监督、制度监督、社区监督和家庭监督相结合的监督机制。今年上半年，卫辉市法院依法从重从快审结了62件刑事案件，有力地打击了犯罪。（单玉明陈增）
织金禁毒工作成效显著
第10版(立法与执法)
专栏：
织金禁毒工作成效显著
本报讯今年以来，贵州省织金县公安局把禁毒工作作为“严打”整治斗争的重要环节，查办毒品大案。截至8月底，先后破获毒品案件71件，缴获海洛因2031克，鸦片1358克，铲除罂粟苗2110株，捣毁吸贩毒窝点69个，抓获毒品犯罪嫌疑人104人，批捕84人，367人（次）受到强制戒毒。（刘熙尧）
大城民兵维护社会治安
第10版(立法与执法)
专栏：
大城民兵维护社会治安
本报讯河北省大城县人武部组织广大民兵积极配合当地公安、司法机关开展“严打”整治工作，全县394个农村民兵连队和8个县直连分别组建了民兵巡逻队，坚持昼夜巡逻。目前，全县民兵巡逻队协助公安机关破获各类刑事案件230起，查获犯罪嫌疑人262人，收缴非法枪支2000余支，缴获赃款赃物折合人民币300多万元。（韩国友齐刘）
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第10版(立法与执法)
专栏：
夏季的吐鲁番地表温度高达70摄氏度，人称“火洲”。武警新疆总队吐鲁番支队的官兵长年驻守这里。图为官兵在漠海中训练间隙休息。 王长江摄
暗访京城网吧
第10版(立法与执法)
专栏：
暗访京城网吧
2001年4月3日，信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理总局联合颁发了《互联网上网服务营业场所管理办法》。《办法》指出：不得在本办法限定的时间外向18周岁以下的未成年人开放，不得允许无监护人陪伴的14周岁以下的未成年人进入其营业场所；向未成年人开放的时间限于国家法定节假日每日8时至21时；互联网上网服务营业场所经营者和上网用户不得利用互联网上网服务营业场所制作、复制、查阅、发布、传播散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的信息。
8月下旬的一个晚上，笔者走进北京海淀区清华大学南门附近一家网吧。这个网吧左边墙上张贴着《安全管理制度》，还有“注意财物保管”的提示语，但却找不到“两证”（即《经营许可证》和《营业执照》），更看不到“未成年人不得入内”的告示。当我拿出身份证给前台人员登记时，前台的那位先生对我不置可否地笑了一下，说：“先随便找台机器吧。”我一打开机器，就自动跳出了一个窗口，里面有：FIFA2001、暗黑、半条命、帝国时代等游戏。我又去了二楼，很热闹，大部分人在玩联机游戏，喊声不绝。从言谈、声音和外貌来看，有5个人很明显是中学生。
晚上9点左右，我来到人民大学南面小巷里的一家网吧，它在二楼。我找了台机器打开IE窗口，发现了一些陌生的站名，于是好奇地点入了。一连4个窗口跳了出来，里面赫然是各种“成人图片”，显然我无意中打开了一个黄色网站。当我故意将几个小窗口同时开在桌面上时，不时走动的工作人员却似乎并未发现有什么不妥。
随后暗访的几家网吧，一般都端端正正挂着“两证”，在墙上也会张贴着《安全管理制度》，以及有关未成年人不得入内的告示。比如，“严禁14岁以下未成年人入内”、“18岁以下只能在周一到周五6点至10点进入本公司”，表述极不规范。并且几乎所有的网吧都不用出示身份证明就可以进入，《办法》几乎成了网吧墙上诸多装饰品中的一种。
怎样使网吧经营者成为网吧管理的一线成员，从根本上、宏观上解决网吧管理与发展，已经成为有关部门和有关人士应该考虑的问题了。